温州国有资产管理体制改革的全面解读

绕城高速公路(北线)全长约26.69公里，设计速度100公里/小时，由温州市国有资本投资兴建。 苏巧将　摄

　　温州网讯 温州要发展，国资应担当重任。

　　当前，温州市人均GDP已超过4700美元，正处在以投资驱动为主，并向创新驱动、财富驱动迈进的重要时期。这个阶段，需要以大量投资加快推进工业化、城市化进程。

　　此次国有资产管理体制改革的推出，正是顺应经济、社会、政府转型的需要，进一步凸显加大投资的重要性。近日，记者专访国有资产管理体制改革方案的起草部门和相关专家，详解改革背后的内涵与意义。

　　为什么要实施新一轮国企整合重组？

　　【温州现状】

　　国资是国民经济的命脉和支柱。在民营经济相对发达的温州，促进国资、国企在加快转型发展中发挥更大的作用，是一项极为重要的重大课题。

　　但回到起点，当前温州市国有企业规模偏小、优势不突出、国有融资能力不强、融资平台不大的弊端仍然凸显。

　　2009年，温州市国资委监管的173家国企总资产313亿元，户均资产仅1.81亿元，规模最大的温州发展集团有限公司总资产也仅为91.56亿元。若剔除几家规模相对较大的国企，剩余国企的户均资产只有几千万元，还比不上民企的规模。

　　除规模小之外，经营不善、布局分散、法人治理机制不健全等问题也不容忽视。

　　目前，温州市市本级国企总数还有270户，一方面存在“面面俱到”的情况，分散在房地产、工业、批发零售、建筑等竞争性领域的国企占39.39%，没有充分退出竞争性领域；另一方面存在“类型重复”的情况，一个行业中同类国企有好多家，产业相互关联却各不相通，形不成主业优势和规模优势，且大多经营不善，资产负债率超过60%和资不抵债的企业达72家，占市本级的41.62%。

　　国资是全民所有，政府是代管国资，国资委履行投资人主体的资格或责任。这种听上去很专业的管理术语，在实际操作中也积累了不少机制体制的问题。

　　温州市国企布局分散，一家国企往往下设很多子公司、“孙子”公司，资产管理的委托链条这么长，投资主体和代表往往“鞭长莫及”，必然导致监管难度加大、企业发展能力弱、后劲小等问题。目前，市本级还有90多家国企没有纳入国资委统一监管，而是由原行政主管部门分头管理，资产总量占市本级的40%左右。

　　【对比差距】

　　与国内先进城市相比，无论是发展速度，还是规模质量，温州国资都有很大差距。

　　重庆市国资委成立于2003年，当时总资产1700亿元，净资产376亿元，资产负债率97%。经过6年发展，该市国企总资产达到1.13万亿，增长563.6%；净资产达到2885亿元，增长667.2%；资产负债率下降到合理的60%左右。重庆是直辖市，资产总量和国企规模与我们不在一个层次上，但是各项增长速度要比我们大一个数量级，这是差距。

　　宁波市，将254家国资监管企业整合为19家集团公司，其资产规模占全市国有资产的95%；杭州市，将国资监管企业整合为6家资产经营公司和6家市政府授权企业，总资产达1600多亿元，占全市国有资产的70%。

　　无锡市，国企资产总量也已达到1939亿元，净资产714亿元，5年年均增长率分别达到21.89%和42.03%，对比之下，我们的发展速度还是太慢了。

　　【专家解读】

　　船太小、动力差、载重能力不足，就难以劈风斩浪地去远航。

　　“国有企业低、小、散，难以在整个国民经济体中发挥引领作用。”市人大相关领域专家认为，按照经济发展的要求，国有经济应该在基础性、公共性、垄断性的行业中发挥主导作用，但目前温州的国有经济，却普遍单体规模过小、营运能力偏弱，资产负债“包袱”重。其自身的转型升级尚未实现，规模效益尚未凸显，又谈何在整个经济体中起到引领、示范作用?

　　“国企自身造血功能不强，直接影响到其对外输血的能力。”市国资委相关负责人举例，一些政府性任务，想依托国企融资用于重点项目的建设，但市本级200多家国企中，找来找去却找不到一家规模合适的企业，这种局面令人尴尬。

　　此番启动新一轮国企整合重组，除现实的内在需要之外，也有历史遗留的原因。

　　10多年前进行的温州国企改制，曾受到多方关注。当年，因温州民营经济基础比较好，民营企业吸纳国资和传统国企的能力比较强，所以曾有“国企改制静悄悄，不找市长找市场”的名声。但回头看，这种国企改制仍存在不彻底之处，遗留下不少突出的历史问题。

　　在第一轮国企改制时，温州市原计划用3至5年时间完成国企改制工作，但历经10年仍未完成，还有100多家国企存在历史遗留问题。目前，涉及国企的信访维稳案件占了市本级的1/3，是信访第一大户。

　　副市长陈浩表示，国企肩负重任，不能囿于规模小、能力弱的桎梏中，必须全面深化国企改革，加大整合重组力度，有效盘活长期沉淀的存量资产，统筹优化国资结构，这是当前非常紧迫的任务。

　　为什么要打造政府融资平台？

　　【温州现状】

　　投资不足，已是温州发展绕不开的紧迫现实。

　　长期的投资“欠账”，让各地发展陷入进退两难的“泥沼”中。

　　多年来，城市基础设施的建设总是受投资不足的掣肘，步履蹒跚。比如建设轻轨地铁，市民期待了十多年，却始终停留在纸上，因为建地铁少则几百亿、多则上千亿元的建设资金，无处着落。

　　县域的发展速度也备受投资不足的煎熬，以乐清为例，这个温州经济发展的“龙头”，其城区建设却始终难符经济强镇的“盛名”，城市化严重滞后于工业化，“镇镇像农村”的局面受到诟病……

　　这些无奈、尴尬的背后，始终是四个字——“投资不足”。

　　但更令人无奈的是，温州多年来的城市投入，大多来自于政府的“硬成本”——财政支出。但财政一年几十个亿的支出，又如何撑得起城市发展方方面面的投资所需？

　　温州发展对大环境、大项目的迫切渴求，财政“独当一面、勉强为之”的艰难状况，都从侧面说明了一个不可否认的现实——国资管理体制不顺，没有发挥融资平台的作用，无法适应大建设大发展的需要。

　　近年来，温州市虽然组建了几个具有资产营运性质的国企，但与打造融资大平台的要求相比，差距依然很大。

　　如融资能力不强，绝大多数国企缺乏直接融资能力，融资渠道单一，贷款规模很小，难以满足重大项目投资要求；融资平台不多，目前承担政府投融资任务的仅有5家国企，至今年6月底合计融资仅67.4亿元，其中温州发展集团融资38.7亿元，用于投资建设绕城高速公路北线等交通项目，其他国企融资均只能勉强用于自身建设；整合资源不足，前一轮企业重组没有从搭建融资平台的战略角度来整合优质资产，国资依然存在布局分散、规模很小、核心竞争力不强的问题，难以为政府投资提供平台支撑。

　　【对比差距】

　　基础设施、公用事业的投资大、建设周期长、盈利水平低，其他经济成分不愿进入，国有企业理应在这些领域发挥主要作用，体现自身价值。

　　国内不少先进城市，均把国资作为除预算内财政、预算外财政之外的“第三财政”。

　　重庆著名的八大国有投资集团，2002年资产总额265亿元，通过滚动发展，8年累计完成投资2413亿元，占了重庆市级重大基础设施建设投资总额的75%。他们用这些融资推进了3000公里高速公路、5000多公里高等级公路、150公里城市轨道和20多座桥梁的建设。企业自身实力也得到跨越式发展，资产总额达到4746亿元，比2002年增长了10倍，全部跨入百亿集团行列，其中一家成为千亿国企。

　　无锡七大国有投资集团仅2009年就融资投入项目157个，总投资额572.2亿元，承担了该市古运河整治、太湖新城开发等重要政府项目。

　　苏州国资在服务政府中心工作方面的作用也很突出，最具代表性的就是国资在苏州开发区建设中发挥主要作用，通过融资累计完成投资338亿元，占园区固定资产投资的33.5%。东莞著名的松山湖开发区建设中，国资也发挥了主要作用。

　　【专家解读】

　　国内不少先进城市已经用实践证明：国资，其实是广义的大财政。国资平台大、运作能力强，每年的投入可以数倍于小财政。同时，小财政的投入能力通过国资平台可以充分放大，起到四两拨千斤的作用。

　　“过去政府投资使用的是硬成本，但受来源的制约，财政篮子里的资金太少，总是不够用。”市人大相关领域专家认为，现在政府投资则要利用好国有资产，因其资本的再生力强、能动性强，能够撬动的外围资本多，未来的潜力不可估量。

　　“‘十二五’期间，我市将推出一批投资几百亿元甚至上千亿元的大项目。要给这些大项目提供‘资金活水’，就必须把国有投融资平台这个‘源头’打造好。”市发改委相关负责人认为，从一定意义上说，国资是实现政府意图的重要手段，是政府能力的重要体现。此次国资体制改革，就是要使国资能为、可为、有为，使国资更好地服务于政府投入的需要，服务于经济发展的需要，服务于城市功能的拓展。

　　“用明天的钱，放大今天的投资能力。”温州大学经济学专家认为，在城市发展巨大的资金需求面前，温州必须用足用好可以利用的政府资源，利用资本杠杆撬动新一轮发展，比如一个需投资500亿元的项目，就可以通过国资融资150亿元，再以金融方式撬动另外的350亿元。

　　如何解“投资不足”的燃眉之急

　　投入不足、资金短缺，是每座城市在工业化、城市化进程中，不可避免会遭遇到的“拦路虎”。当环境建设、公共服务等项目的发展，因资金未到位而难以启动时，没有人不心急；当明知城市化已远远滞后，却因资金短缺而被迫停滞时，没有人不痛心……当缺投入、缺资金成为人们不愿看到的“非常态”，到底该如何破解这道难题？

　　【他山之石】

　　加大投入，资金是保障。难题面前，看看其他城市的破解之道，或许正是我们想要的对策。

　　上海：以资本手段代替传统的行政手段来进行国资整合，打造融资平台。

　　据悉，上海要形成3至5家全球布局、跨国运营的国资集团公司，形成5至8家全国布局、产业领先的公司，形成20至30家有主业竞争力的蓝筹上市公司。同时，其国有资产证券化的比例将从现有的18%提高到40%左右，这就意味着，以目前11500亿元国资总量计算，接下来有2500亿元国资要通过IPO或者资产注入的方式上市，未来能撬动的资金将无法估量。　　重庆：“渝富模式”，已成为备受各界关注的国资整合“样本”之一。

　　作为重庆市国有资产重组和经营平台的渝富公司，通过金融运作的方式收购其他国有不良资产。在这些债务处置后，机电、化工、轻纺三大国有集团的负债率分别下降30个百分点、17个百分点和19个百分点，全市金融机构不良贷款率当年就下降十几个百分点。在此基础上，轻装上阵、优化配置的国有资产，成为重庆市驾驭市场经济、调控经济社会事务的有力工具。

　　北京市朝阳区：通过“国企先进入，铺垫兼引领”的方式，加大基础建设的投入。

　　北京市朝阳区政府欲打造现代服务业中心、文化创意产业中心和高新技术产业中心，就分别由望京综合开发公司在电子城西区引领高新技术产业先行发展，由朝阳公园、潘家园等国企引领文化创意产业发展，由世奥公司、郡王府等国企引领文化体育休闲服务业发展。在国企“铺好垫、搭好台”的基础上，民资、外资等多种经济体纷纷集聚到此，从而形成一个个投资效益高、规模突出、产业链完整的特色园区。

　　【专家解读】

　　加大政府投入，钱从哪里来？除了有限的财政资金和土地出让金以外，就是要打造政府融资平台。而打造政府融资平台，就必须依托国资、国企，吸纳和集聚银行贷款、民资和外资，形成“三资”齐上的格局。

　　“温州可资利用的政府资源非常多，包括国有土地出让，包括港口、高速公路、轨道交通、滩涂围垦、公用事业等，如果能够通过国资这个平台，把这些资源和潜力都充分挖掘和发挥出来，就可以转换成政府现实的调控经济发展能力。”有市政协委员认为，需要充分发挥国有经济在国民经济中的控制力、带动力、影响力，进一步构建由政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资体系。

　　“过去我们只是被动地进行经营，甚至有时候仅靠出租房产来维持日常运作，但这种状况已经完全不能符合现实发展的需求。”市级国企的一位老总坦言，不能再躺在“温床”上睡大觉。要加大政府投入，首先必须做大做强国企，要通过创新思路，实干快干，解决国企深层次矛盾，有效盘活国企长期沉淀的资产，做大资产总量，为打造政府融资平台提供坚实基础。

　　还有专家建言，国有融资平台要“有备而来”，按照国民经济和社会发展的中长期规划，编制行业和重点领域发展的建设规划，从而有目标、有针对性地服务于城市建设与经济发展的方方面面。

　　同时，有关部门还可建立融资风险补偿机制，为国企融资解决“后顾之忧”。由于国有融资平台主要为政府工程项目、全社会发展项目、民生项目提供融资服务，带有公益性融资服务的行业性质，考虑到市场经济存在的各种不可抗拒的经营风险，可以建立融资风险补偿机制，设定融资风险补偿金，每年适时注入各国有融资平台，以增强各国有融资平台的自我发展能力。

　　市国资委相关负责人表示，目前正在积极酝酿，依托政府融资平台，创新各种融资方式，如通过发行债券、国企上市、信托贷款、出让股份、整体资产置换等方式融资；还将以国资为主体，积极吸收民资与外资，共同促进重大基础设施和社会民生等项目的建设。