玉树地震尚未投入使用的百亿捐款究竟由谁管才合适

人民网8月3日报道 玉树城外的山脊上，阳光停留的时间越来越短。再过1个多月，这里将开始积雪。然后是三年重建期里，第一段漫长的“停工期”。

进入结古镇的建筑机械，都在与时间赛跑。震后很快赶来的慈善组织，他们的大量资金却还没有汇入重建项目的账户中。

审计署7月29日公布报告称，其在对玉树地震捐赠款物的审计中，“发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元……截至7月22日，已汇缴1.26亿元。”

上述审计数据仅涉及红十字会各省分会、慈善总会各省分会及各地民政部门应缴部分。实际上，更多的汇缴进展缓慢。本报记者多方调查获悉，截至发稿日，除了接收捐款较多的中国红十字总会(含红十字基金会)、中华慈善总会已与各自青海分会基本确认资金拨付框架协议，其余多家全国性慈善组织尚未最终明确资金汇缴、拨付事宜。

对于很多慈善组织而言，他们正在艰难界定“汇缴”一词的准确含义。7月7日，民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(下称《实施办法》)，其中规定，这些慈善组织募集的善款，需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省方面的统筹安排使用。

然而，“汇缴资金”的政策安排，却招致10多家全国性慈善基金会的困惑，乃至态度明确的反对。民政部相关负责人回应本报，“正在加强与这些机构的沟通。”

“我们在灾后重建中，还有什么权利？善款的最终投向，怎么向捐赠人交代？”一位全国性基金会秘书长对本报记者说，“这都是做慈善的底线问题！”

而已经汇缴善款的组织，亦对相关政策多有不解。这一缴与拒缴之间的拉锯，正凸显为慈善救灾领域里的标志性事件。

未缴的理由

审计署最新数据显示，截至7月9日，全国共接收“玉树地震”捐赠款物106.57亿元。其中尚未投入使用的资金有98.43亿元，而中央财政今年拨付的重建专项资金为90亿元。

与财政拨款相近的这笔巨额捐款，使得玉树善款的管理权问题立即凸显出来。百亿捐款究竟由谁管才合适？

玉树震后，民政部以下属民间组织管理局评级为依据，发文确认了15家可展开救灾募捐的社会团体和基金会。这是大灾发生后的一贯做法。

获批组织的业务主管部门，均是国务院部委或全国性事业单位。15家机构是：中国红十字会总会(含中国红十字基金会)、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会和中国医药卫生事业发展基金会。

本报记者调查显示，除所募善款超过20亿的中国红十字总会、中华慈善总会已基本明确将会把善款转拨青海方面外，上述15家中尚有至少10家没有完成汇缴。募集款物数额较大的几家组织，甚至未展开“汇缴”准备，而仍希望以原有重建规划使用善款。

据不完全统计，其中募集款物价值超过500万元者有，中国光华科技基金会约1239万，中国教育发展基金会约1369万，中国青少年发展基金会约2682万，中国儿童少年基金会约2035万元，中国扶贫事业基金会约1.5亿元等。

“项目已经拟定”，是现在各“未缴者”能摆到台面上的主要理由。

如募款最多的中国扶贫事业基金会，据其一位副秘书长介绍，基金会多数款项已明确在与青海省扶贫局订立的项目，这些项目的执行协议签订于6月19日，早于相关汇缴办法出台时间。

其他基金会在《实施办法》下发前，也基本做出了资金投向的规划。有的基金会已经开始建设具体项目。

今年玉树震区首批200多个灾后重建项目已于7月10日起陆续开工建设，总投资达160亿元。玉树第二批148个灾后重建项目也正在抓紧筹划，国家安排玉树灾后重建项目总建设资金为316.5亿元。

另据青海省民政厅厅长更阳向本报记者介绍，加上民间投资等因素，重建总资金可能达到520亿元。

慈善组织持有的款物数额巨大，青海方面的急迫感可想而知。

而“未缴款”的全国性慈善组织，多数正通过其业务主管部门与“五部委”和青海省方面展开“沟通”。

统筹之争

这是一场早就开始的纷争。

“15家慈善组织将玉树地震捐助款物交由青海统筹安排，这是他们募款前就有的一种大致约定。”8月2日民政部救灾司救灾捐赠处负责人回应本报称，这一安排曾由民政部法规司报国务院法制办，获得批准后才发出。

这位负责人所言的“约定”，源于民政部4月17日所发《关于做好玉树“4·14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》(以下称“《通知》”)。

《通知》对玉树地震救灾募捐主体做出限定，除前述15家慈善机构外，“其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构”。

上述负责人称，《通知》中已有条款明确捐赠款物应“统筹使用”，“这是15家机构开展募捐的一个预先约定”。

该文件对“统筹使用”表述为，“民政部协调两个总会和其他基金会将所募资金统筹用于灾区抗震救灾和恢复重建”。因此，慈善组织汇缴资金似乎有章可循。

但这些解释受到质疑。“这个《通知》对公募权利的限定本身就不合理，它临时取消了大批慈善组织的公募权利。不是协商竞争的结果，而是行政命令。”多位行政法律、慈善领域研究者称。

业内对国务院2004年制定的《基金会管理条例》相关条款解读为，公募基金会在或许注册并年检合格后，有权依照其章程开展公募行为。“这不应该被部门文件更改。”

4月至今，本报记者多次与民政部相关司局负责官员交流此事。从中得到的回应大致有两种。一种说法称“民政部门有责任为老百姓选择信得过的慈善组织，否则捐赠就会乱套”。

但亦有负责人说，“这种做法是1998年洪灾后，发现出现虚捐诈捐、资金管理不严等情况，因此在大灾中一直沿用这种模式，是否符合慈善行业的规律、法规，确实值得商榷。”

事实上，这15家慈善组织政府色彩较为浓重，其主管部门多为中央部委或全国性事业单位。因而，对这些组织其因所募款物集中后，是否具备配套的人力、组织力，长期存有争议。

本报记者多方采访得知，对于15家之外公募慈善组织的“汇缴”工作，在许多地方并未强制性执行。15家慈善组织也并未主动联合有关部门参与“收缴”。

“这15家慈善组织的主管部门层级高，也是这次政策遭遇更大反弹的原因。”一位研究者说，过去的“集中”已经让类似慈善组织“苦于花不出钱”。

这已是慈善领域悄然的变化。2008年汶川地震后，红十字总会等曾试行项目分包的做法，让一些中小型民间慈善组织竞标参与其所募资金的项目制定。这种做法已颇受民政部高层肯定，曾让“草根”组织满怀期望。

规则撞车

但许多慈善业者未曾想到，这种模式在玉树或将不复存在。

“我们都由政府决策统筹，不会考虑(上述)这种模式。”青海省民政厅厅长更阳8月2日在电话中告诉本报记者。更阳表示，青海省已经制定了521亿重建项目的详细目录，可以供慈善组织、捐赠者选择善款投向。

7月7日，民政部等发布《实施办法》，该《办法》称其贯彻落实了国务院5月27日的一个《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》——这份《意见》行政效力更高。

两者对资金统筹的表述完全一致：捐赠资金“全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。”

但《基金会管理条例》中关于捐赠资金使用的表述，则给了基金会裁量权。“基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产；捐赠协议明确了具体使用方式的捐赠，根据捐赠协议的约定使用。”

此次汇缴的具体方式是：对于慈善总会、红十字会外的慈善组织，其汇缴拨付账户可选择青海省民政厅、青海省红十字会和青海省慈善总会。

15家慈善组织的善款，至此史无前例地汇统，归属青海省一家。省级政府与慈善组织，形成一种从未有过的关系。

1998年抗洪、2008年汶川地震等大灾中的资金管理方式，均未就红十字会、慈善总会外的全国性公募基金会的资金管理作出类似“汇缴”决定。

民政部相关官员解释，上述决策已考虑到青海经济社会环境的特殊性，并且重在改变汶川灾后重建中，项目投入存在诸多重复建设，“需要系统性统筹”。

然而，在本报记者与上述慈善组织人士的接触中，多数认为将善款转由政府统筹，存在巨大的忧虑。“如果这一次可以统筹，意味着随时都可能统筹，慈善行业会否变形为政府的吸金渠道？”

难题待解

这些担忧几乎一环扣一环，关涉整个慈善领域的权利规则。

本报记者获悉，经过与13家基金会的沟通，民政部建议其在选定项目清单后，将所筹款项悉数打入青海省三个专用账户，并出具项目规划和资金使用建议。

此后上千个项目的招投标等具体执行工作，则自然由青海方面负责。

是否能真正监督政府对资金项目的管理，目前仍存未知数。此中特殊者，则更显示出其他慈善组织面临的难题。

譬如，红十字总会尽管已将20多亿资金拨付至青海省红十字会，但由于总会与其天然关系，仍能掌握资金情况。“我们的底线是，每和青海省政府确定一个项目，我们才会责成青海省红会拨付这个项目的钱。”红十字总会救灾部负责人告诉本报记者。

在5、6月进行的部省商讨中，青海省政府曾提出，将所有善款均统汇到其民政厅账户，但同时参加会议的红十字总会、慈善总会表示疑议，最终定案汇缴账户时，加入了其青海省分会。

其他13家基金会则无法轻松以对。

“我们对资金的日常监管怎么办？”多位基金会救灾领域负责人称，慈善组织对项目的日常评估监督，与政府的事后专项资金审计，在做法上有巨大差异。

也有人称，青海省现在拿出的项目清单尚不具体，很难持续监督每一笔善款的流向，“最后可能又和财政资金混杂，怎么向捐赠人交代？”

许多负责人甚至流露出彷徨之色，“未来慈善组织到底做什么？灾难时帮助政府募款吗？”在现行法律中，中国政府主要在慈善组织注册和公益资金审计中施行管理职能，慈善组织在公募权、资金使用决策等权利上有明确的自主性。

在7月7日《办法》发布后，慈善研究领域与各家慈善组织间，已就相关法律、制度、治理领域展开多次对话。多位参与其中的业界学界人士均告诉本报记者，对善款汇缴在法理程序、长短期影响等方面，各方已有基本共识，并将情况与有关部门沟通。

在7月29日苏州的一次研讨会中，国务院法制办一位副主任称，“在慈善捐赠的管理和使用上，迫切需要通过慈善立法，解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。”